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자치입법권 인정해야 진정한 지방분권 실현

기사전송 2017-08-13, 20:45:25
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지방분권 공화국시대를 연다-<3>지방분권 쟁점의제Ⅱ-입법권
입법권 ‘법령의 범위 안’ 규정
개별·창의적 조례제정 방해
입법권 확대 포함 개정 필요
조례 위반 벌칙도 강화해야
발언하는이인영개헌특위2소위원장
개헌특위 소위원회 회의 장면. 지난 2일 오후 국회 의원회관 특별위원회 대회의실에서 열린 헌법개정 주요 쟁점을 논의하는 국회 개헌특위 2소위원회 토의 전경. 연합뉴스
문재인 정부 출범으로 지방분권에 대한 기대감이 어느 때보다 높아지고 있다. 지난 10일 국회 개헌특위도 개헌 논의사항 10개 분야 38개 항목을 확정하면서 지방분권 역시 핵심 쟁점안으로 논의 대상에 포함시켰다. 특위는 10대 의제 중 4번째 의제로 ‘국가균형발전을 위한 지방분권 강화’를 선정했고, 이가운데 ‘지방자치단체의 입법권 확대’와 ‘지방세 조례주의 도입’을 논의안으로 도출시켰다.

지방분권의 출발점은 바로 헌법 개정인 개헌이고, 지방분권 개헌 중에서도 자치입법권, 자치재정권이 핵심으로 꼽히고 있다.

1987년 개정된 헌법은 독재체제를 민주체제로 바꿔놓았지만 117, 118조 단 두 조항에서 지방 자치를 명시했을 뿐 여전히 중앙 집권체제를 두둔하고 있다. 특히 117조는 ‘지방자치단체는 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 명시하고 있기는 하지만 ‘법령의 범위 안’으로 규정, 지자체의 권한을 틀 안에 가둬두었다.

지방자치단체들은 지방분권 개헌 가운데 입법권의 경우 현행헌법이 ‘법령의 범위 안’에서만 조례제정권을 허용하고 있어, ‘조례 제정권을 과도하게 제약하고 있다’고 입을 모은다. 개헌을 통해 ‘법령을 위반하지 않는 범위 내에서’로 이를 개정해 지역실정과 현장에 부합하는 개별적이고 창의적인 조례 제정을 할 수 있도록 만드는 것이 급선무라는 것이 공통의 지적이다.



◇자치입법권, 지방정부에 = 지방분권의 출발은 개헌이다. 국가와 지방의 법률이 동시에 적용되는 국가 법률을 우선 손봐 지방분권 추진에 속도를 내도록 해야 한다는 것에 많은 이들이 공감하고 있다.

헌법 117조는 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 명시하고 있다. 지자체의 자치입법권을 헌법으로 보장하고 있는 것이다.

하지만 이는 현실과의 괴리가 크다. 상세한 지침까지 국가 법령으로 정하고 있는 상황에서 지자체가 이에 반하는 법령을 제정할 수 없는 구조다. 지자체가 법령 하위 개념인 조례를 제정하는 수준에 머무르고 있는 배경이기도 하다.

현 지방정부의 역량이 지방분권을 감당할 수 있는 수준인가에 대한 부정적 시각이 존재하는 것은 사실이다. 하지만 지난 1995년 지방자치제도 실현으로 대의민주주의 정착과 자치행정 기반 조성 등 성과를 이끌어 냈던 것처럼 지방분권도 전면적으로 시행해야 한다는 의견이 많다.

조례 제정도 현행법에서는 ‘법령의 범위 안에서’로 규정하고 있어 범위가 매우 협소할 수밖에 없다.

이는 지역특성과 다양한 주민수요에 적절하고도 현실적이며 능동적인 대응이 불가능하게 할 수밖에 없는 구조가 된다.

또 조례 위반행위에 대한 처벌규정(1천만원 이하 과태료)의 실효성도 없다. 이는 유사하거나 동일한 위반행위를 반복케 할 수 있으며 조례의 구속력을 떨어뜨리는 등의 문제를 불러일으킨다.

일선 자치단체들은 조례의 제정범위를 확대하는 것은 물론 실효성을 강화하는 방안 마련까지 동시 추진이 필요하다고 주장한다.

헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조를 개정, ‘법령의 범위 안에서’를 ‘법률을 위반하지 않는 범위 내에서’로 바꿔야 한다는 것이다. 또 지방자치법 제22조 ‘주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다’는 단서조항을 삭제해야 한다고 주장한다.

지방자치법 제27조 제1항의 벌칙규정도 개정이 필요하다. 과태료 부과 규모를 더 확대해 조례를 위반한 행위에 대한 벌칙내용을 더욱 강화해야 실효성이 있다는 것이다.

최연청기자 cyc@idaegu.co.kr
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