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‘지방 분권화’ 헌법 1조 명시…광역·중역·코뮌 ‘동등 지위’

기사전송 2017-09-12, 21:06:05
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지방분권 공화국시대를 연다 <9> 프랑스 지방자치
2차세계대전후 중앙집권 유지
다원화시대 맞춰 1982년 개혁
20여년간 법률 등 제정 ‘준비’
분권 보장 2003년 헌법 개정
지방자치 재정·입법권 강화
코뮌 90% 가입 ‘市長協’ 막강
수도권 집중 정책 점차 줄어
전문가들 “프랑스형 개헌을 ”
상원·국민의회 ‘양원제’…헌법 개정땐 ‘연방의회’
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프랑스는 1982년 이후 지방분권을 강화해 지금은 지방자치가 가장 잘되는 모범국가로 꼽히고 있다. 사진은 의사당
프랑스
프랑스의회는 프랑스 상원과 프랑스 국민의회로 나뉜다. 안건 상정후 의원들이 기립박수를 치고 있다


대한민국은 중앙집권체제가 확고하다. 6.25전쟁의 폐허로 국민들의 삶의질이 낮아질대로 낮아져 강력한 중앙집권적 통제만이 국력과 국격을 회복하는데 필수적이었기 때문이다.

이후 산업화로 경제력이 강화돼 OECD가입, 세계경제 11위가 되는 등 발전을 거듭해 왔으며 민주화 이후 지방분권의 열망이 높아졌다. 최근 문재인 정부가 출범하면서는 지방분권의 중요성과 개헌을 통한 실질적인 지방분권이 이뤄져야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

이는 중앙집권의 폐해가 곳곳에서 나타나기 때문이다.

실제 대한민국의 경우 수도권 집중도가 50% 이상으로 세계 최고 수준이다. 일본이 23%인것을 감안하면 2배 이상 높은 수준이다.

세계적으로 볼때는 프랑스가 우리와 같은 중앙집권체제를 유지해 왔다.

프랑스는 제2차 세계대전 이후 경제사회 발전을 위해 인적, 물적 자원을 총동원하는 중앙집권이 효율적이라고 판단했으며 항공, 철도 등의 기간산업을 육성해 국가 발전을 도모했다.

하지만 중앙집권체제의 문제점과 다원화 시대에는 중앙집권적 전통과 관료방식이 복잡, 다양한 가치를 반영하지 못한다는 여론이 우세해지면서 프랑스는 1982년을 기점으로 지방분권 개혁을 단행했다.


◇프랑스 지방분권

프랑스는 1982년 사회당의 프랑수아 미테랑 대통령이 된 후 지방분권 개혁을 단행, 2003년 지방분권 개헌 이전까지 지방분권 관련 법률을 40여 개나 제정했다.

이후 2002년 우파인 자크 시라크 대통령이 재선된 후 지방분권을 보다 확고히 보장하기 위해 2003년 헌법 개정과 함께 각종 후속 법률을 제정했다.

지방분권개헌은 중앙과 지방 간 권한 배분을 통한 국가 조직의 분권화, 지방 민주주의 발전, 자치행정 및 재정 강화 등을 꾀했다.

프랑스의 지방자치단체는 ‘레지옹(광역)-데파르트망(중역)-코뮌(기초)’의 3개 층위로 이뤄져 있다.

현재 프랑스에는 레지옹 18개(해외령 5개 포함), 데파르트망 101개(해외령 5개 포함), 코뮌 약 3만6천개가 있다. 인구 수백명도 안되는 조그만 마을부터 프랑스 수도 파리까지 코뮌으로서 동등한 지위를 갖는다.

이는 프랑스 개정헌법의 영향이 절대적이다. 헌법 1조에는 ‘지방분권화’가 명시돼 있다. 즉 개정 헌법 제1조에서는 ‘프랑스 국가조직은 지방분권화되어야 한다’고 명시, 상급 자치단체인 레지옹, 중급 자치단체인 데파르망, 기초단체인 코뮌(시·읍·면)도 동등한 지위를 갖는다.

‘보충성의 원리’도 규정했다. 개정 헌법 제72조 제1항에서 ‘지방자치단체는 각 계층에서 가장 잘 사용될 수 있는 권한 결정을 할 수 있는 임무를 갖는다’고 보충성 원칙을 명시했다. 이를 위해 중요한 권한 배분을 각 지자체마다 예시했다. ‘권한 배분 및 이양’ 규정도 있다. 개정 헌법 제72조 2항에서 “지방자치단체는 총체적 권한에 대하여 결정할 임무를 갖는다”라고 규정했다.

이와함께 지방자치의 재정권과 입법권도 강화했다. 이에따라 전체 코뮌 중 90%이상이 회원으로 가입한 시장협의회는 프랑스에서 막강한 힘을 갖는다. 1907년 설립돼 올해로 110년을 맞은 협의회는 파리에 사무처를 두고 있으며, 데파르트망 단위 지방조직을 갖고 있다.

실제 프랑스는 지방분권이 실행되기 이전에는 수도인 파리에 사는 시민들은 우월적 사고를 갖고 있었으며 지방에 대한 차별과 무시도 곳곳에서 발생했다.

일부 프랑스 지방도시 주민들이 “지방은 파리의 골목 하나에 불과하다”고 불만을 나타내기도 했다는 것. 하지만 프랑스도 지방분권을 한 후 수십 년간 꾸준히 공공기관·교육기관 지방분산 정책등을 편 후 수도권 초집중사회를 탈피해 나가고 있다.

파리(중앙) 엘리트들의 반대와 방해에도 불구하고 프랑스는 확고한 논리로 꾸준히 지방 관련 정책을 추진해왔고, 지금은 세계적으로도 지방분권이 제대로 실시되고 있는 우수사례중 하나가 되고 있다.

프랑스가 중앙집권체제에서 지방분권형으로 바뀌면서 국내서도 프랑스같은 지방분권 국가로 나가야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

전문가들은 이번 개헌에서 프랑스의 개헌처럼 ‘지방분권 국가’를 선언하고, 지자체에 입법권 등의 권한을 부여하자고 주장한다.

김형기 경북대 교수는 최근 대구시청서 열린 헌법개정 토론회에서 “헌법 제1조 3항에 ‘대한민국은 지방분권국가이다’고 선언하고 지방정부에 입법권, 재정권, 행정권을 부여하는 지방분권 개헌이 이뤄져야 한다”며“중앙정부가 국회에서 제정하는 법률이 지방정부가 지방의회에서 제정하는 자치법률에 우선하지만 지방정부는 당해 지역에서 효력을 가지는 자치법률을 독자적으로 제정할 수 있게 해야 한다”고 주장했다.

또 “자치재정권을 보장하기 위해 지방정부가 자치법률로 지방세의 세율과 세목을 정할 수 있도록 규정해야 한다”며 “헌법 규정이 있을 경우 법률로 국세를 지방세로 이양하면 자치재정권은 크게 확대될 것”이라고 했다.

최백영 대구시지방분권협의회 의장은 “프랑스는 유럽에서 가장 강력한 초중앙집권적 체제였는데 2003년 개헌을 통해 헌법 제1조에 국가조직은 지방분권화돼야 한다고 천명, 지방분권화 시대를 열었다”며 “지방분권 개헌은 어느 누구도 거역할 수 없는 시대정신이다. 지방정부에 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권 및 행정권이 담보된 지방분권 개헌이 돼야하므로 헌법정신에 담아야 할 지방분권 개헌안을 제안한다”고 했다.

남승현기자 namsh2c@idaegu.co.kr



◇프랑스 의회

프랑스 의회(프랑스어: Parlement francais)는 프랑스의 입법기관으로서 프랑스 정부의 정책을 심의하고 의결하는 기관이다.

현재의 프랑스 정체 체계는 크게 두 가지로 나뉘며 프랑스 상원과 프랑스 국민의회로 나뉜다. 양원제를 채택하는 프랑스에서 상원은 국회와 다른 구조를 띠며 사실상 프랑스 국민의회란 상원의 반대 즉 하원을 칭하나 실질적으로는 프랑스 국민의회(Assemblee nationale francaise, National Assembly of France)로 불린다.

기관과 권한의 경우 두 의결기관의 의회당이 서로 다른 곳에 위치한다. 상원은 룩셈부르크 궁에, 국민의회는 부르봉 궁전에 위치한다. 각기 서로 다른 내부 규약이 존재한다.

하지만 특별히 프랑스 헌법 개정을 논의할 경우에는 베르사유 궁전으로 함께 모이는 것을 원칙으로 하여 이 때에는 프랑스 연방 의회(Congres du Parlement francais)가 된다.

프랑스 의회는 9개월 단위의 분기당 한 번씩 집결하며 특별한 경우에는 대통령이 직접 추가 의회를 열 것을 요구할 수도 있다. 의회 전체의 영향력이 공화정 내부의 권력 구도에 의해 축소될 수도 있지만 프랑스 국민의회 즉 하원이 전체 거부권을 가동할 경우 한 정부의 정책 의도가 송두리째 전복될 수도 있다.

따라서 반드시 정부 측의 입법안은 국회 구성원 대다수가 지지하는 대로 이뤄질 가능성이 높으며 그렇게 됨이 흔하다.

정부의 내각은 의회 계획에도 적잖은 영향력을 행사하며 정부는 자연스레 임기 동안의 기대를 의회에 기대어 양측의 의견 조율에 나서게 된다.

입법 예고가 됐을 때 24시간 내 반대 의결권이 행사되지 않고 48시간 안에 도입이 결정되어 72시간 내에 완벽한 의결이 확정 혹은 절차 여부가 확증되면 입법부 측의 동의가 이뤄진 것으로 보는 것이 일반적이다.

남승현기자
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