지역대표성 보장 위해 국회 상·하원으로 나누자
지역대표성 보장 위해 국회 상·하원으로 나누자
  • 이상환
  • 승인 2017.07.20 17:55
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

지방분권 공화국시대를 연다-<5>상원(上院·Upper House)제 도입
인구 감소 지역 선거구 축소로
정치적 변방화 주권 실현 어려워
정치제도 개편 필요성 커져
지방분권
지난 3월7일 오전 대구시 중구 대구시의회 3층 회의실에서 대구·경북 광역·기초의회 의장, 대구구청장군수협의회, 경북시장군수협의회 등 7개 단체가 참석한 가운데 헌법 제1조 지방분권국가 명시 , 지역대표형 상원제 도입을 내용으로 한 지방분권 개헌을 촉구하는 기자회견 모습. 대구신문 DB
지방분권에는 두 가지의 형태가 있다. 그 하나는 중앙정부가 국가사무와 권한을 각 지방정부에 위임하여 그들로 하여금 중앙정부의 감독 아래 수행하도록 하는 행정적 분권 ‘위임 행정’이고, 다른 하나는 지방정부가 그 지방의 모든 행정사무를 고유사무로 인식하고 독자적인 입장에서 부여된 권한을 행사하여 자주적으로 행정을 수행하는 자치적 분권 ‘자치행정’이다.

우리나라에서도 지방분권과 관련한 개헌이 추진되고 있다. 중앙정부에 집중된 정치권력을 지방정부로 이양하는 작업이다. 지방분권은 제도화가 우선이다. 그러기 위해선 정치권의 동참이 반드시 필요하다. 지방분권의 필요성은 인식하고는 있지만 쉽지 않은 이유는 정치가 권력을 스스로 내려놓는 사례는 없기 때문이다. 이처럼 지방분권의 성패는 정치분권 실현 여부에 달렸다고 해도 과언이 아니다. 국회 헌법개정특별위원회(이하 개헌특위)에서 진행하고 있는 지방분권 개헌작업에 관심이 모아지는 이유다.

문재인 대통령은 지난달 14일 전국 17개 광역지방자치단체장들과 간담회에서 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들겠다”며 “내년 개헌할 때 헌법에 지방분권을 강화하는 조항과 함께 제2국무회의를 신설할 수 있는 헌법적 근거를 마련하겠다”고 약속했다.

이처럼 지방분권과 관련한 개헌에는 대부분 찬성하고 있지만 ‘뜨거운 감자’로 인식되고 있는 상원제 도입과 주민소환법은 중앙과 지방의 대립, 그리고 기득권자인 현역 국회의원들의 반대에 가로막혀 실현 가능성은 아직 미지수다.

국회의원의 특권 또는 상원제 도입 등 권한을 제한하거나 국회의 권능을 지역과 나누는 일부 내용에 대해서는 반대 입장이 다수인 것으로 알려지고 있다.

현역 국회의원들에게 가장 민감한 내용은 ▷국회는 상원과 하원으로 구성하고 상원은 지역대표로 구성하고 하원은 국민대표로 구성한다 ▷헌법기관에 책임을 묻는 국민소환제를 도입한다는 조항이다.

현직 국회의원들은 자신들의 권한을 내려 놓지 않는 선에서 지방분권개헌을 할 가능성이 크다. 자칫 개헌안의 국회 논의 과정에서 지방분권을 위한 실질적인 조치를 배제한 선언적 조항들만 채택될 가능성을 배제할 수 없는 상황이다.

이 때문에 지방분권개헌국민회의는 지방분권개헌안을 마련하고 정치권 설득에 적극 나서고 있다. 상원제 도입 찬성론자들은 지방정부에 입법권, 재정권, 행정권을 보장하는 개헌이 이루어져야 지역경제가 활성화되고 지역에 희망이 생길 수 있으며 중앙정부의 권력이 지방정부로 내려와야 국민주권이 진정하게 실현될 수 있다고 보고 있다.

특히 개헌특위 개헌안에 지방의 입법권과 재정권을 획기적으로 강화하는 내용을 포함해 헌법 제1조 3항에 대한민국이 지방분권국가임을 명시하고 지역대표형 상원 도입을 반드시 포함해야한다고 주장하고 있다.

인구 감소로 농어촌 지역 국회의원 선거구가 줄어드는 시점에서 지역대표성을 확보하기위한 상원제 도입과 이를 위한 지방분권형 개헌의 절실하다는 것이다. 모든 권한을 중앙정부와 국회가 거의 다 쥐고 있는 중앙집권체제에다 인구중심으로 이뤄지는 지금의 정치·행정체제하에서 인구가 적은 지방은 ‘정치적 변방’이 되면서 발언권이 축소될 수밖에 없기 때문이다. 비례대표까지 포함하면 60%나 되는 수도권 국회의원들이 수도권규제완화 법안을 내놓으면 비수도권은 사실상 속수무책이다. 권역별 비례대표를 통해 줄어든 지역의 국회의원수를 늘려야한다는 일부의 주장도 있지만 현실적으로 중앙인사나 수도권,정치적 실세지역에서 독식할 가능성이 커 실효성이 떨어질 수밖에 없다는게 전문가들의 지적이다.

이와 관련, 시·도지사협의회와 시장·군수·구청장협의회,지방자치학자와 헌법학자,지방분권운동단체 등에서는 지역대표성을 외면한 채 인구대표성만으로 국회를 구성하는 현 정치제도를 개헌을 통해 상·하 양원제를 두어야한다는 요구가 잇따르고 있다.

이런 가운데 상원제 도입과 관련해 경북도의회, 대구시의회, 대구구청장군수협의회, 경북시장군수협의회, 대구구군의회의장협의회, 경북시군의회의장협의회, 지방분권운동대구경북본부 7개 민관 기관단체는 지난 3월 7일 대구시의회에서 기자회견을 갖고 헌법 제1조 지방분권국가 명시, 지역대표형 상원제 도입을 촉구했다.

이들 기관단체장들은 “지방정부에 입법권, 재정권, 행정권을 보장하는 개헌이 이루어지지 않을 경우 사실상 지방분권은 알맹이 없는 허울에 지나지 않는다”며 “중앙정부의 권력이 지방정부로 내려와야 국민주권이 진정하게 실현될 수 있다”고 호소했다.



◇주요국 사례

상원제는 요약양원제(兩院制)를 채택하는 국회에서 하원(下院)과 함께 국회를 구성하는 의원(議院)이다.

상원은 다음과 같이 몇 가지 유형으로 나눌 수 있다.

첫째 보수대표형 또는 귀족원형이다. 이는 군주로부터 특권이 부여된 집단 또는 국가 원로 등의 세력을 대표하는 상원이다. 민주적인 하원과 대립시켜 하원의 민주성·진보성을 억제하는 한편 상원을 군주주의 또는 보수주의를 옹호하는 거점으로 삼는다. 현존하는 것으로는 영국의 귀족원이 있다.

둘째는 지방대표형(支邦代表型) 또는 연방형이다. 하원을 국민대표기관으로 하고 상원을 각 지분방(支分邦) 또는 주(州)의 대표기관으로 하는 연방제 국가의 상원이다. 각 지분방은 인구수에 관계 없이 평등의 대표권을 갖는 것이 통례이다. 미국의 상원, 스위스의 전주(全州)회의, 독일연방공화국의 연방참의원 등이 여기에 속한다.

셋째는 국민대표형 또는 참의원형이다. 보통·평등선거로 구성되는 하원보다 높은 식견과 능력이 있는 사람으로 구성되는 상원이다. 하원 활동을 초당파적으로 비판하고, 하원의 경솔을 억제하여 국민 여론을 환기시키는 역할을 한다. 한국 제2공화국의 참의원, 일본의 참의원, 노르웨이, 스웨덴, 아이슬란드, 네덜란드, 이탈리아, 벨기에, 에콰도르, 스리랑카 등의 상원이 여기에 속한다.

넷째는 직능대표형이다. 직업적 제분야의 대표자로 구성된 상원이다. 독일 바이에른의 상원, 아일랜드의 상원 등이 여기에 속한다. 두가지 유형이 있다. △법률상·사실상 하원과 동등한 권한을 가진 유형. 이러한 형태를 완전양원제라 한다. 미국의 상원, 메이지헌법 하의 일본 귀족원 등이 여기에 속한다. △ 상원의 권한을 하원보다 현저하게 제한한 유형. 이 형태를 파행적 양원제라고 한다. 영국의 귀족원, 일본의 참의원 등이 여기에 속한다.

이상환기자 leesh@idaegu.co.kr
댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.

많이 본 기사
최신기사