독일의 자치행정은 프랑크(Frank)왕국이 분열하고 신성 로마제국 시절인 1806년 이후 부터 영주제도(Feudale Gesellschaft)에서 기원한다.

독일은 1701년부터 1870년까지의 왕국 시기, 1871년부터 1918년까지의 독일제국 시기, 1918년부터 1933년까지의 연방공화국 시기, 1933년부터 1945년까지의 지방자치 암흑기를 거쳐 제2차 세계대전 종전 이후 서독과 동독이 각각 지방자치제를 부활하거나 전면 폐지하는 역사를 가지고 있다.

왕국시기(Konigreich Preussen)인 1808년에 개혁가 Freiherr von Stein이 내놓은 ‘도시규정(Stadteordnung)’은 현대 지방자치법(Gemeindeordnung)의 확립 기반으로서의 역할을 했다.

이후 독일제국(Deutsches Kaiserreich) 시기인 1871년 Otto von Bismarck에 의해 정당이 지방정치.행정 중심으로 등장하면서 자치행정도 25개 연방국가로 발전했다. 연방공화국(Weimar Republik) 시기인 1919년 바이마르(Weimar) 헌법(Verfassung, constitution)이 제정되면서 독일은 최초롤 보통선거 등 민주주의 제도가 정착됐지만, 경제공황 등으로 지방행정이 마비됐다.

2차 대전을 일으킨 히틀러(Adolf Hitler) 총통이 집권했던 18년 간 독일은 지방자치제도가 전면 중단됐다. 소위 지방자치제도의 암흑기를 보낸 셈이다.

1945년 제2차 세계대전 종전을 전후해 서독에서는 지방자치제도가 부활됐다. 1949년 독일 기본법(Grundgesetz)이 제정·공포됐다. 그러나 동독은 지방자치제도를 전면 폐지했다.

1990년 10월 3일 동독과 서독의 통일로 독일 국토가 통일되면서 동독지역에서도 16개 주정부에서 지방자치제도가 부활했다.

◇독일 지방자치 제도

독일의 지방자치체계는 16개의 주정부(Land)가 근간이다. 16개 주정부는 3개의 도시주와 13개 일반주로 나뉜다. 베를린, 브레멘, 함부르그 등이 도시주이고 바이에른, 브란덴브루그 등이 일반주다.

독일은 주정부 등의 호칭이 각 주정부별로 다르다. 주정부, 주지사 및 장관 호칭이 상이한데 3개 도시주의 경우 주정부 명칭은 세나트(Senat), 장관 호칭은 세나토르(Senator)다.

독일에는 1만1천91개의 게마인데(Gemeinde)가 있다. 게메인데는 기초 지방자치단체의 개념이다. 독일 지방자치단체(Kommune)는 주정부를 기준으로 하고 단층제 또는 2개 계층 이상으로 체계가 잡혀있다.

기초 지방자치단체인 게마인데는 단체장(Bugermeister)과 게마인데 의회로 기관이 구성돼있다. 게마인데 가운데 일정 규모 이상의 인구를 가진 도시를 시(Stadt)로 구분하고 있다.

우리의 ‘도’와 유사하지만 작은 규모인 Landkreis가 295개 있다. 이 역시 단체장과 크라이스 의회로 구성이 돼 있는데 의회 설치 여부가 곧 지방자치단체 여부에 대한 판단 근거가 된다. 각 주 별로 란드크라이스 법에 의해 설치근거를 갖고있다.

우리의 광역시와 유사한, 대부분 대도시인 Kreisfrei-stadt가 107개 있다. 주로 인구 20만 이상 도시들이다.

중급행정기관(Landesmittelbehorde)인 주정부 관구(Regierungsbezirk)는 4개 일반 주정부 내 19개가 있는데 Bayern에 7개, Hessen에 3개, Baden-Wuerttenburg 4개, Nordrhein-Westfalen에 5개가 있다. 관구의 장(Regierungsprasident)는 있으나 의회는 없다.

3개 도시 주정부 내에 우리의 구 개념인 24개의 도시 주 관구(Bezirk)가 있다. 베를린에 12개, 브레멘에 5개, 함부르그에 7개다. 베를린의 경우 지난 2001년에 23개 관구가 있다가 2015년 12개 관구로 조정이 됐다.

독일 주정부를 제외한 지방자치단체 집행부의 단체장(Burgermeister)은 선거직으로 5년에서 8년의 임기를 갖는다. 단체장은 명예직(Ehrenbeamte, 70%정도) 또는 전임직으로 주공무원법의 적용을 받으며 보수는 게마인데의 크기에 따라 차이가 있다.

독일은 지방자치단체 기관형태에 따라 4개 유형으로 다양하게 갈린다. 주민 직선에 의해 시장이 뽑히는 남독일 의회형과 의회 간선에 의해 사무총장을 뽑는 복독일 의회형, 의회가 선출한 이사회 의장이 기관의 장을 겸임하는 이사회형, 의회 간선으로 시장을 뽑는 시장형이 각각의 유형이다. 여기서 남독일 의회형은 미국 형으로, 북독일 의회형은 영국 형, 이사회 형은 프로이센 형으로, 시장형은 프랑스 형으로 각각 불리운다. 독일통일 이후 시장 직선형(Direktwahl des Burgermeisters, 남독일 의회형, 미국 지배)으로 가는 추세다.

◇독일 지방분권 제도

독일 지방분권은 보충성의 원칙(Subsidiaritatsprinzip)과 견연성(Konnexitatsprinzip)의 원칙, 책임의 분할(Teilbarkeit von Verantwortung)이 있다.

보충성의 원칙은 독일 지방분권의 핵심원칙(Kernprinzip)으로 가장 작은 단위에서 사무를 이행할 수 없을 때 가장 가까운 상위단위가 권한을 수행토록 한다. 예로 경찰은 주정부의 사무이며, 국경수비, 형사는 연방의 사무라는 것이 있다.

견연성의 원칙(Konnexitatsprinzip)은 ‘주문한 자가 지불한다.(Wer bestellt, der bezahlt.)’는 원칙이다. 이는 사무위임과 재정 간 연계를 이르는 것으로 독일 기본법에서 규정하고 있다. 복지재정에 대한 논란도 이 원칙에 속한다.

책임의 분할(Teilbarkeit von Verantwortung) 원칙이란 행정 책임은 집행의 책임이며 분권과 책임은 분리가 불가하다는 원칙이다.

독일은 5대 헌법기관 중 하나로 Bundesrat가 있다. 연방평의회, 연방상원, 연방참사원을 아우른다. 그리고 연방대통령(Bundesprasident), 연방의회(Bundestag), 연방정부(Bundesregierung), 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht) 등이 있다.

사법부 체계는 연방헌법재판소, 주 재판소(또는 고등), 지방 재판소 형태가 있으며 주의 대표기관(Vertretung der Bundeslander)이다.

Bundesrat의 의원은 67명으로 각주의 인구수에 따라 3∼6명으로 배분된다. 이들은 주정부에서 주지사를 포함한 고위관료 및 임명된 인사로 구성되며 입법과 연방정부의 행정에 관여하는 역할을 맡는다. 연방의회(하원)에 통과된 법안 중 주정부 정책영역에 속하는 법안은 반드시 이송돼 심의된다.

독일의 조세는 개별세와 공동세로 구분되는데 이는 연방정부와 주정부 간 공동사무나 혼합재정에서 핵심문제다. 에너지세, 보험세, 전기세 등은 연방세이며 상속세, 맥주세, 복권세 등은 주정부세다. 토지세(Grundsteuer), 견세(Hundesteuer), 영업세(Gewerbesteuer) 등은 게마인데세다.

◇독일 지방자치 특징

독일은 16개 연방주(Land)별로 지방자치 형태에서 차이가 있다. 주정부별 주헌법과 지방자치법(Gemeindeordnung)을 보유하고 있으며 주정부별 지방자치법 명칭이 상이하지만 Gemeindeordnung로 명칭이 일원화 돼가는 추세다. 다른 명칭으로는 Kommunalordnung(Thuringen주), Kommunalverfassung(Mecklenburg- Vorpommern주)등이 있고 통일 후 동독 5개주는 1994년까지 Gemeinde- und Kreisordnung을 공표했다.

지방자치(Selbstverwaltung)는 기본법(Grundgesetz)에서 명시적으로 규정한 “법률의 범위 안에서(im Rahmen der Gesetze)” 이행된다. 모든 조례(Satzung)는 법률유보(Vorbehalt des Gesetzes)의 원칙에 따라 기초자치단체의 조례 제·개정 권한을 보유한다.

기초자치단체는 지역고권(Gebietshoheit), 조직고권(Organisationshoheit), 인적 고권(Personalhoheit), 재정고권(Finanzhoheit), 계획고권(Plannungshoheit)의 권한을 가지고 있다.

기초자치단체는 이원적 시스템(Dualistiches System)으로 사무를 구분하고 있다. 국가사무(Staataufgabe)와 자치사무(Selbstverwaltungsaufgabe)로 구분된다.

기초자치단체의 재정은 공동세 등 재정수입의 33% 정도 차지하는 재정지원금(Finanzzuweisung)과 자체수입으로 꾸린다. 자체수입은 재정수입의 45% 정도를 차지하는데 지방세(Steuern)와 수수료(Gebuhren), 분담금(Beitrage) 등 사용료가 있다. 이밖에 차용금(Schuld) 등이 있다.