김석태 교수 “과거 유물 되살리는 행위”
김석태 교수 “과거 유물 되살리는 행위”
  • 김종현
  • 승인 2021.03.08 21:20
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‘대구경북 행정통합 반대’ 전문가 2인에 듣다=김석태 경북대 명예교수
행정통합은 조직 개편에 불과
지역경제 미치는 영향 제한적
대구, 스스로 광역시 지위 포기
생활권·경제권이 공동체 좌우
거버넌스 시대에 광역연합을
 

대구경북행정통합공론화위원회가 ‘대구경북특별광역시(7개 자치구·10개 시·14개 군)’와 ‘대구경북특별자치도(대구특례시·10개 시·13개 군)’로 이름지어진 2개의 통합안을 마련해 여론수렴에 나섰다. 지난 4일 대구경북행정통합공론화위원회 대구 토론회를 시작으로 9일 경북도청에서 북부권토론회까지 이어진다.
행정통합의 당위성이 강조되고 있지만 반대의 목소리도 만만찮다. 행정학 분야 교수가운데 통합에 반대하고 있는 경북대 김석태 명예교수. 계명대 박세정 교수로부터 행정통합의 문제점은 무엇인지 들어봤다.

 
김석태 교수
김석태 교수
지금까지 공론화위원회의 활동을 보면 과거의 유물이 되고 있는 이론에 의존하고 있다. 전통적 통치의 원리는 지배와 복종이다. 대규모 관료제를 만들어 일사불란한 계층적 지배구조를 확실하게 하는 것이다. 대구·경북행정통합은 큰 정부를 만들자는 것인데 오늘날 행정이론이 지향하는 것은 이러한 전통적 통치구조가 아니라 여러 다양한 속성을 가진 단위 간의 협치구조이다. 이러한 변화는 한마디로 통치에서 협치로(From Government to Governance) 표현된다. 공공문제 해결에서 계층보다 네트워크나 시장을 더 활용하는 것이 더 효율적이라는 것이다.

행정통합은 말 그대로 행정조직의 개편에 불과하다. 공무원들만 바쁘게 자리 찾아 헤매게 하지, 지역경제에 미치는 영향은 간접적이고 제한적이다. 지역경제 시스템을 변화시키는 것은 광역연합과 같은 협치 시스템이다.

행정통합으로 수도권에 맞서고 세계 속의 대구·경북을 지향한다고 한다. 하지만 통합해도 인구 500만으로 2천500만의 수도권에 맞서기 어렵고, 변변한 공항이나 항구가 없는 이 지역이 세계 속의 대구·경북이 될 수 있다고 주장하는 것은 터무니없다.

행정통합을 뒤집어 보면 대구시의 지위 격하인데 대구는 왜 스스로 광역시라는 지위를 포기하려는가. 미스터리가 아닐 수 없다.

일반시에서 광역시로 승격되면 도와 동격의 지위를 갖고 시장, 의회의장, 교육감이 차관급으로 격상된다. 하위 행정단위이던 구청은 자치구로 지방자치단체의 지위가 된다. 국비 확보가 기존 도 산하의 일반시 시절보다 수월해진다. 광역시 본청과 자치구의 공무원 채용계획을 광역시 자체적으로 수립할 수 있다.

대구시는 이러한 혜택을 스스로 반납하려고 한다. 1981년 시도분리 때문에 대구시의 1인당 GRDP가 전국 꼴찌가 되었다는 이유를 든다. 하지만 이런 주장은 지역경제를 모르는 소리이다. 대구의 인구가 지난 40년 동안 160만에서 250만으로 1.6배 늘었다. 제일모직 등 생산공장이 대구 외곽인 경북지역으로 이전했기 때문에 생산만을 따지는 1인당 GRDP는 전국 꼴찌가 될 수밖에 없었다. 반면 경북은 전국 6위가 되었다. 사실 가장 최근 자료인 2018년 통계로 보면 대구의 가구당 순자산 규모는 전국 5위인 부자 도시이다.

대구와 경북은 한뿌리 공동체이기 때문인데 행정통합을 해야 한다고 주장한다. 우선 듣기 그럴듯 하지만 이것도 사실만은 아니다. 대구경제권은 경북 남부와 창녕, 합천 등 경남 북부지역을 포괄하는 반면, 경북북부지역은 여기에 들지 않는다. 행정구역 자체가 생활권을 결정짓는 것이 아니다. 외국의 경우 국경을 마주한 두 지역이 하나의 공동생활권인 곳도 있다. 인위적인 행정구역이 생활권, 경제권을 좌우하는 것이 아니라, 생활의 필요, 경제의 흐름이 생활권과 경제권, 즉 지역공동체를 좌우하기 때문이다.

통합론자들은 시도간 협력에 문제가 많아 행정통합으로 이를 극복해야 한다고 한다. 하지만 이것도 사실이 아니다. 대구-경북은 합심하여 이 지역의 큰 문제를 해결해 왔다. 밀양 신공항 추진이 무산되자 군위-의성 지역에 신공항을 건설하기로 했다. 대구와 경북에 경제자유구역을 공동으로 운영하고 있다. 대구 지하철이 경산, 하양까지 연장되었고, 대구-경산간에는 버스 무료환승제도를 운영하고 있다. 지역연구기관인 위해 대구경북연구원도 공동으로 운영하고 있다. 또 다른 곳에 보기 드문 지역상생발전위원회도 있다.

통합으로 ‘규모의 경제’를 기한다는 것도 솔깃한 주장일지 모르지만 사실이 아니다. 규모의 경제는 시군통합의 경우 적합한 말이다. 시와 군이 합쳐지는 경우 상하수도, 쓰레기 처리장, 공연장을 크게 해 주민들에게 직접적인 서비스를 제공할 수 있기 때문이다. 하지만 시도통합의 경우에는 다르다. 대구시는 상하수도, 교통, 쓰레기 처리 등 시민들에게 직접적인 기능을 담당하지만, 경상북도 시군간의 연락, 조정, 광역적 기능이 주된 일이다. 대구시와 경상북도의 기능이 기본적으로 다른데 양자를 통합하면 규모의 경제가 생긴다는 주장은 논리적으로 맞지 않다.

행정통합으로 대구가 광역시의 지위를 잃게 되면 광주, 대전, 울산보다 하위의 서열에 서게 된다. 과연 대구시민들이 행정통합이라는 명분 때문에 대구의 끊임없는 지위를 추락을 진정으로 바라고 있을까?

이제 대구·경북은 속 좁은 행정통합을 추진할 것이 아니라 거버넌스 시대에 맞게 넓은 시야로 광역연합을 추진해야 할 것이다. 대구·경북과 부산·울산·경남을 아우르는 초초광역 경제권을 형성하는데 발 벗고 나서야 할 것이다. 대구·경북만이 한 뿌리가 아니고 대구·경북과 부산·울산·경남이 모두 한 뿌리이다. 대구는 경상도의 중심이었고, 지금도 경상남북도의 지리적·교통망의 중심이다. 부산·울산·창원·포항·안동 모두 대구에서 한 시간 거리에 불과하다.

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