[목요칼럼] 특별자치도의 확대, 지방분권이 해답이다

지난 11월 28일 국회에서 전북의 핵심 현안인 ‘전라북도특별자치도 설치 등에 관한 특별법’이 행정안전위원회 법안심사소위를 통과하였다. 이 법안이 순조롭게 행정안전위원회 전체회의와 법제사법위원회의 심사를 거쳐 국회 본회의를 통과하면 전라북도는 ‘전라북도특별자치도’가 되어 기존 보다 더 확대된 고도의 자치권을 보장받고 또 행·재정적으로 특별한 지원을 받을 수 있게 된다. 이 경우 전라북도는 지난 2006년 발족한 ‘제주특별자치도’와 금년 6월 지방선거 이전에 통과되어 내년 출범을 앞둔 ‘강원특별자치도’에 이은 세 번째 특별자치도가 된다.

이번에 법안심사소위를 통과한 ‘전라북도특별자치도법’의 내용을 보면 전라북도 권역 내에서 기존 보다 더 확대된 자치권을 보장하여 조직과 재정 운영 등에서 독자적인 권한을 행사할 수 있도록 하고, 향후 중앙정부와의 협의에 따라 2000개가 넘는 권한을 넘겨받게 된다. 재정 측면에서는 중앙정부가 지방정부에 지원하는 국가균형발전특별회계에 별도 계정이 만들어져 다른 지역과의 경쟁 없이 자치단체장이 자율적으로 활용할 수 있는 수조원의 보조금을 확보하게 된다. 또한 도지사의 인사권도 강화되어, 조례를 통해 지역인재를 선발할 수 있는 권한도 가지게 된다.

특별자치도(特別自治道)는 같은 광역자치단체인 도(道)와 기능적으로 거의 동일하지만, 관련 법률에 의거해 고도의 자치권과 행·재정상의 특례를 부여받게 되는 자치단체이다. 특별자치도로 제일 처음 인정받은 곳은 ‘제주도특별자치도’였다. 제주도는 국제 관광도시라는 특수성으로 인해 좀 더 다양한 자치 기능이 필요하다는 차원에서 특별자치도로 인정받았던 것이다. 고도의 자치권을 활용하여 관광과 교육, 의료 등 경쟁력 있는 산업을 육성하여 세계인이 사랑하는 평화와 번영의 섬을 만들기 위해 획일화 된 지방자치 제도의 운용에서 벗어나 고도의 자치권을 바탕으로 지역의 여건에 맞는 개성 있고 차별화된 지방자치의 실현과 규제완화를 통해 지역 경제 발전을 이룩하는 것이 목표였다. 따라서 제주특별자치도는 특별자치도지사 직속의 자치경찰, 도로기획단, 보훈청, 국립공원 등 거의 대부분의 관리권을 가지게 되었으며, 산하에 기초자치단체인 시·군을 두지 않고 행정시를 두었고, 시장을 민선이 아닌 관선으로 특별자치도지사가 임명하는 등 지방자치의 계층구조를 다른 광역자치단체와는 달리 중층제가 아닌 단층제로 운영하고 있다. 다만 치안 유지를 위해 행정안전부 산하 지방경찰청급 제주특별자치도경찰청과 기타 치안 관련 업무 기관은 양분되거나 타 시도의 권한과 동일하게 존재한다.

이와 같이 ‘특별자치도’라는 것이 같은 광역단체인 도(道)와 달리 별도의 특별한 여러 가지 특혜를 인정받는 것이기 때문에 모든 도(道)단위 광역자치단체들이 전부 특별도로 나아가려고 하고 있다. 특히 도의 권역 내에 광역시가 없는 도에서는 매우 적극적이다. 그리고 이런 여망은 이미 현실화되고 있다. 강원도가 ‘강원특별자치도’로 확정되고 전라북도가 특별법 제정을 통해 특별자치도로 나아가는 성과를 내자 이제 남은 곳은 충북뿐이다. 이에 충북에서도 특별자치도 설치와 각종 규제 해제, 사업비 지원 등의 내용을 담은 ‘중부내륙지원특별법’을 추진하고 있다.

이러한 바람은 다른 광역자치단체에서도 소속 정치인들과 함께 특별자치도나 이와 유사한 특별지방자치단체를 만들기 위해 적극 나서고 있다. 즉 경기도는 아직 분도(分道)도 되지 않은 상황에서 지역 여·야 정치권과 합심하여 지난 21일 '경기북부특별자치도 설치 추진 및 지원에 관한 조례안'을 의결하여 경기도의 분도와 특별자치도 설치를 준비하고 있고, 경남권에서는 이미 지난 4월 '부산·울산·경남 초광역특별지방자치단체 설치 등에 관한 특별법안'을 발의해 놓고 있으며, 광주와 전라남도 또한 특별자치단체 설립을 추진하기로 합의한 것으로 전해지고 있다. 우리 대구경북에서도 행정통합을 추진한 적이 있다.

비록 정부 차원에서는 정치권이 선거를 의식해 공격적으로 특별도나 특별자치단체를 추진하고 있는 상황에 대해 "특별자치도가 너무 많이 설치되면 의도가 퇴색될 수 있다"며 우려하고 있지만, 지역의 입장에서는 수도권 집중 현상으로 지방이 고사되어 가고 있는 현실에서 살아남기 위한 절박함에서 나오는 몸부림이다. 이와 같이 모든 광역자치단체가 지역 정치권과 함께 자치권을 비롯한 행·재정상의 특혜를 받을 수 있는 특별자치도나 특별자치단체를 만들려고 하고 있고, 그것이 현실화되면 특별한 자치단체가 아닌 곳이 없어져 특별의 의미는 상실하게 된다.

이에 필자는 모든 자치단체가 어떻게 해서든지 살아남기 위한 절박함에서 나오는 특별도, 특별자치단체의 추진을 정부는 중앙의 입장이 아닌 지방의 입장에서 역지사지의 심정으로 되새겨보아야 한다고 본다. 따라서 특별도나 특별자치단체를 설립하여 해당 지역에 지원하는 권한이양과 행·재정 지원을 굳이 특별도나 특별지방자치단체를 만들어 특혜를 줄 것이 아니라, 지방분권 차원에서 모든 자치단체에 함께 부여하여 지방 스스로 살아남을 수 있는 자생력을 길러주는 것이 그 어느 때보다 절실히 필요하다는 생각이다.

수도권을 제외한 지방의 처지는 ‘오십보백보’다. 이런 가운데 어떤 지방은 특별도를 만들어 특혜를 주고, 어떤 지방은 그냥 방치한다면 이 또한 지역 간의 새로운 차별을 조장하는 것이 될 수 있다는 점을 망각해서는 안 된다. 우리나라의 고질적인 지역차별을 새롭게 만들어내지 않기를 간절히 기원한다.