지난 1995년 자치단체장과 지방의원을 모두 선거로 선출하면서 본격적인 지방자치 시대가 열렸지만 지방재정의 중앙정부 의존 심화, 자치단체 복지비 지출 급증, 자치입법권 및 자치조직권 한계 등으로 ‘결정권 없는 지방차지, 세원없는 지방자치’라는 현실을 벗어나지 못하면서 이 같은 목소리에 힘이 실리고 있는 상황이다.

현행 헌법이 지난 1987년 민주화 대항쟁 결과의 산물로 대통령 직선제를 중심으로 만들어진 탓에 대통령과 중앙정부에 과도한 권한이 집중된 반면 지방정부는 미약한 권한을 가지는 문제가 파생됐기 때문이다.

수도권과 비수도권 등 지역 간 갈등을 키우고, 지역과 국가의 발전 잠재력을 떨어뜨리는 ‘낡은 체제’라는 인식이 퍼지면서 이 같은 논의는 더욱 설득력을 얻고 있다.

또 지금이 개헌의 ‘골든타임’이라는 공감대 형성도 개헌론 확산에 불을 지피고 있다.

특히 개헌 방향을 두고 ‘지방분권형 개헌’이 최적의 대안이라고 여러 관련 전문가들은 입을 모은다.

특히 한길리서치가 최근 대구·경북 지역민들을 대상으로 여론조사를 실시한 결과 현행 헌법 개정의 필요성에 대해 61.9%가 ‘찬성’이라고 응답했고 반대는 15.2%에 그쳐 개헌이 필요하다는 시각이 압도적이었다.

이에 대구신문은 창간 20주년을 맞아 지난 3일 본사에서 국회의원 및 관련 전문가들과 함께 ‘지방분권 개헌 좌담회’를 갖고 개헌과 관련한 다양한 목소리를 들어봤다.

좌담회는 조영창 대구신문 편집국장 및 이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표가 공동 진행을 맡은 가운데 김부겸 더불어민주당 국회의원, 김상훈 새누리당 국회의원, 김형기 지방분권개헌국민행동 상임의장, 최백영 지방분권개헌청원대구경북본부 상임의장이 패널리스트로 나섰다.

◇현행 1987년 헌법 개정 목소리가 정치권 안팎에서 흘러나오고 있고, 서서히 논의가 확대되는 모양새다. 이 같은 현상에 대한 각자의 의견과 개헌의 필요성에 대한 생각은.

△김부겸 더불어민주당 국회의원 = “1987년 이후 5명의 대통령이 임기를 마친 과정에서도 사실 제도의 문제점에 대해서는 심각하게 고민하지 않은 것 같다. 한 사람의 대통령에게 모든 권한과 결정권이 주어지는 시스템 하에서 임기 마지막에 레임덕도 아닌 국정 표류 문제가 나타나고 있는데 이는 결국 현행 대통령 단임제의 문제점에서 비롯된 것 같다.

특정 세력에 의한 독재를 방지하기 위해 5년 단임제가 도입됐으나 권력 집중 문제가 여전하다. 결국 강력한 중앙정부와 형식적인 지방자치제도라는 문제가 발생했다. 이러다보니 이제는 이 제도에 대한 회의(懷疑)가 온 것 같다. 다음 세대를 위해서라도 이제는 반드시 개헌을 이뤄내야 한다.”

△김상훈 새누리당 국회의원 = “개인적 시각으로 봤을 때 국민들의 에너지를 결집시키는 통합적 리더십이 바람직하다는 생각을 오랫동안 견지해 왔다.

현재 우리나라가 세계 11대 경제대국이면서도 오랜 기간 1인당 국민소득 3만 달러대에 진입하지 못하는 이유 중 하나도 권력 집중에 의해 다양한 이슈를 유연하게 해결해 나가지 못하는 국가체제에서 비롯된 것으로 생각된다.

또 이 과정에서 양극화 등 산업발전을 저해하는 여러 요인들을 제대로 해소하지 못하는 부정적 측면이 강하게 작용하고 있다. 이에 따라 중앙권력 내에서도 분산이 필요하고, 국민의 기본권 신장 등 1987년 이후의 변화 등 여러 이념을 제대로 담아내는 헌법이 필요하다.

특히 지난 6월 모 언론사가 현역 국회의원들을 상대로 실시한 여론조사 결과를 보면 국회의원 300명 중 217명이 응답을 했는데 203명이 개헌의 필요성에 공감한 것으로 답변했다. 국회 내 개헌 의결 정족수 3분의 2를 넘어선 결과다. 나 자신도 이 중 한사람에 포함된다.”

◇현재 다양한 개헌 추진 방안이 논의되고 있는데 올바른 개헌의 방향에 대한 생각은.

△김형기 지방분권개헌국민행동 상임의장 = “권력구조 개편, 기본권 강화, 지방분권 개헌 중심 등으로 현재 개헌이 논의되고 있다. 사실 진정한 개헌의 쟁점은 ‘권력구조 개편 중심’이냐, ‘지방분권 개헌 중심’이냐 양대 개헌론 간 이슈로 볼 수 있다. 하지만 현재 국회에서 논의되고 있는 개헌론은 권력구조 개편이 중심이 아닌가 하는 생각이다.

대통령에게 과다하게 집중된 권력을 국회와 책임 총리로 나누자는 이원집정부제 또는 의원내각제적 개헌론 등이 거론되고 있다. 이에 대해서는 오래 동안 논의돼 왔지만 그동안의 대통령들이 대개 실패를 해왔다. 개인의 역량은 뛰어날 수 있지만 구조와 체제의 문제로 제도적으로 실패하는 구조를 갖고 있다.

개인적으로 권력구조 개편 중심의 개헌은 제로섬 게임으로 본다.

반면 지방분권 개헌은 권력이 이동하더라도 제로섬 게임이 아닌 포지티브 게임이다. 왜냐하면 지방의 권한이 매우 빈약하고, 중앙은 권한이 과다한 상태에서 중앙정부에 집중된 권한을 지방에 내려주면 지방이 그 권한과 자원을 갖고 지역을 새롭게 발전시켜서 결국 국력을 증대시킬 수 있다.

또 권력구조 개편 개헌은 권력 게임 측면이 다분히 강하지만 통합적 리더십의 정점에서 권력구조 개편 개헌도 물론 필요하다고 본다. 결국 가장 합리적인 대안으로서는 대통령 4년 중임제와 함께 과다한 중앙정부의 권력을 지방정부로 이양, 지방자치단체를 하나의 지방정부로 만드는 식으로 대한민국을 새롭게 발전시킬 수 있는 진정한 국력게임으로 가야 한다.

즉, ‘지방분권 개헌’이 핵심이다. 권력구조 개편 개헌은 우리나라 현실에 비춰봤을 때 자칫 국력을 약화시킬 가능성이 존재한다. 또 우리나라 정치는 합의 정치가 되지 않고 있기 때문에 아직은 이르다는 생각이 든다. 결론적으로 ‘대통령제의 4년 중임제+지방분권 개헌’이 시대정신이다.”

△최백영 지방분권개헌청원대구경북본부 상임의장 = “현재 국회에서 논의되고 있는 개헌론은 권력구조 문제에 집중돼 있다.

이는 국민들이 봤을 때 권력 나눠먹기로 오해할 수 있다. 이는 시대정신에 맞지 않기 때문에 국민적 동의를 받기 어렵다. 독일·영국 등 유럽 선진국들은 국민소득이 2만 달러에서 3만 달러로 진입하는 데 4~5년 정도 밖에 걸리지 않았다. 하지만 우리나라는 10년째 제자리 걸음을 하고 있다.

이 같은 이유는 여러 요인이 있겠지만 중앙은 날로 비대해지면서 동맥경화로 기능 상실 상태에 와 있고, 지방은 손발이 묶여 능력을 발휘하지 못하는 상황에 의한 측면이 크다.

현재의 중앙집권적 시스템으로서는 국가가 더 이상 발전할 수 없다.

그래서 지방분권 개헌을 해야 한다. 최근 한국고용정보원이 전국 236개 지방자치단체 인구 현황을 조사·분석한 결과에 따르면 향후 지방이 소멸될 시기에 놓인 것으로 나타났다.

특히 경북 의성군의 경우 2030년경에는 사람이 살지않는 곳으로 예측됐다. 이 같은 심각성에도 불구, 우리나라는 수수방관하고 있지만 일본은 이 같은 문제를 해결하기 위해 ‘지방창생담당성’이라는 장관급 부서를 신설했다. 이

곳에서는 저출산 및 고령화, 지방경제 활성화 문제 해결에 공을 들이고 있고 수도권에 집중된 기업을 지방으로 이양하기 위해 적극 노력 중이다. 반면 우리나라는 때만 되면 수도권 규제완화를 부르짖고 있고, 영남권신공항 등 지방의 절박한 요구를 무산시켰다.

이에 따라 이번에 반드시 지방분권 개헌과 권력구조 개편 개헌이 동시에 이뤄져야 한다. 이와 함께 자치입법권, 자치조직권, 자주재정권을 지방정부에 넘겨줘야 하는 동시에 헌법에 지방분권형 국가임을 천명하는 것도 병행돼야 한다.”

　△김상훈 = “현재의 중앙집권적 대통령제는 승자독식 구조로 이뤄져 여러 가지 갈등 요인이 발생하고, 중앙의 권력구조를 어떻게 할 것인가에만 너무 몰입돼 있는 것 같다. 대통령제, 이원집정부제, 의원내각제 등 권력 구조 내지는 분점 형태 개헌이 전부인 양 인식되고 있는 것 같다. 권력구조의 문제는 일장일단(一長一短)의 문제가 존재한다. 권력구조 개편 보다는 현재 거의 손을 못 대고 있는 이념과 가치관 변화에 집중해야 한다. 이 중 지방분권 개헌이 중요한 하나의 이슈라고 본다.

　향후 논의되는 개헌 문제는 국민 기본권 향상, 국토균형 발전, 지방분권이 함께 다뤄져야 한다고 생각한다. 지방분권 역시 개헌 문제에서 다뤄야 할 몇 가지 이슈 중 하나다. 이것을 헌법에서 규정하고 나서 실천적으로 어떻게 정착시킬 수 있느냐에 대한 고민이 필요하다. 헌법이 선언적 의미에서 지방분권을 보장했더라도 현재의 권력이 이것을 뒷받침하지 않으면 제대로 실천될 수 없기 때문에 이 부분에 대한 또 다른 고민이 있어야 한다.”
　△김부겸 = “지식인들 사이에서 개헌이 필요하다는 의견들이 많은 것 같다. 하지만 일반 국민들 사이에서는 개헌이 정치인들의 밥그릇 싸움으로 비쳐지는 성격이 강하다. 국민들의 삶을 억누르는 것 중 하나가 과도한 권력 집중에 의해 자원이 효율적으로 배분되지 않고 있다는 점이다. 또 갈등 발생 시 이를 적절히 해결할 수 있는 방식은 관계자 모두가 문제를 조정할 수 있는 제도적 장치가 있어야 하는데 현재 이 부분의 불일치가 발생하면서 문제가 나타나고 있다. 즉, 통치가 중요한 게 아니라 협치가 중요하다는 것이 핵심이다. 이를 위해서는 이해 당사자들이 제도적으로 보장받아야 한다.

대통령의 권한으로 대표되는 중앙권력의 변화와 함께 국민 삶의 변화가 보장돼야 하는데 이는 지방분권을 통해서만 보장과 동시에 실현 가능하다. 특히 중앙권력에 대한 개헌은 이번 기회가 아니면 언제 바꿀 수 있느냐 하는 것이 고민이다. 현재가 개헌의 가장 좋은 시기다.

개헌 방식은 국회가 이 프로세스를 수렴해 책임지는 것으로 이뤄져야 한다.”

　△김형기 = “개헌을 하지 않으면 대한민국의 미래가 없다. 우리의 장기지속적 발전을 위한 국가 개조 차원으로 개헌을 봐야 하며, 지금이 지방분권 개헌의 최적기다. 직접 민주주의를 강화하는 가장 확실한 방법이 지방분권 개헌이다.

권력이 국민 가까이 있어야 참여(직접) 민주주의가 제대로 실현될 수 있기 때문이다. 이를 통해 국민주권 강화와 함께 중앙집권 체제에서 나타난 여러 문제들을 해결, 지방도 살리고 대한민국을 새롭게 바꿀 수 있다. 구체적으로는 지방분권을 통해 광역자치단체 단위로 권한을 배분해 지역을 새롭게 변화시켜야 한다.

광역단체장 권한 강화에 따른 부작용이 우려되지만 새로운 긍정적 가능성이 열릴 것이다.

또 광역경제권 조성을 통해 국민소득을 높일 수 있는 기반 구축도 중요하다. 이를 통해 통일에 대한 대비도 가능하다. 남북 통합의 초석을 놓는 과정이 지방분권 개헌이다. 이와 함께 권력구조 문제에 있어서도 의회 권한을 강화하는 것을 가미하는 방식으로의 지방분권 개헌이 요구된다.”
　
　◇개헌 시기와 핵심 추진 방식에 대한 생각은.
　△김상훈 = “차기 개헌은 현행 헌법이 규정하고 있는 선에서 이뤄질 수밖에 없다. 현재 국회에서는 어느 정도 개헌과 관련한 분위기가 성숙돼 있다. 또 여당 내에서도 개헌의 당위성은 인정하고 있는 분위기다. 다만 정부가 방아쇠를 당겨주지 않는 문제가 큰 것 같다.

차기 개헌 문제와 관련해 혹자들은 올해 말 또는 내년 초에 해야 한다고 주장하는 데 현재까지 이뤄지지 않은 개헌 문제가 갑작스럽게 진행되기는 쉽지 않다. 각 정당을 대표하는 차기 대선 후보들이 임기 중 특정 시점을 정해 개헌 문제에 본격적으로 착수하겠다는 합의 서약이 필요하다. 권

력구조 문제에 대해서는 헌법상 명문화돼 있으면 좋겠지만 그렇지 않더라도 ‘연정’(협치)의 마인드를 가진 대통령이 당선, 당사자가 이를 실천할 경우 권력구조 문제는 충분치는 않지만 성공적으로 이룰 수 있을 것으로 본다. 이 같은 사람들을 통해 개헌 문제를 촉발시켜 결과를 얻어내는 과정이 바람직하다는 생각이다.”

　△김부겸 = “가장 먼저 차기 대선 후보들에게 개헌 시기와 주요 내용에 대한 약속을 요구하고 확답을 받아야 한다. 국회에서 하루 빨리 개헌특위를 구성해 그동안 논의됐던 사항들을 정리한 다음, 차기 대권 레이스가 본격화하기 전 공론화되고 결정돼야 한다. 하지만 결국 시기 등은 대통령이 동의해야 한다. 국가 운영의 틀이 더 이상 맞지 않다는 것을 인정하고 이번 가을 정기국회에서는 반드시 개헌이 추진돼야 한다. 이후 내년 초 성안(成案)되면 현재의 대통령께서 결단하시는 것이 맞다고 생각한다. 이것이 가장 용이하고 편리한 방법이다. 이 틀 내에서 차기 대통령 후보들끼리 경쟁을 붙이면 차질 없이 개헌이 이뤄질 것이다. 결국 지방분권 개헌이 핵심 가치다.”
　△김형기 = “가장 좋은 시기는 이번 가을 정기국회에서 개헌특위를 구성한 뒤 내년에 개헌을 하는 것이라고 본다. 이 룰 안에서 새로운 대통령이 탄생하는 것이 최선이다.

차선으로서는 차기 대선 후보들이 대국민 합의를 이뤄 임기 중 반드시 개헌한다는 공약을 내걸고 이를 실천하는 것도 나쁘지 않다. 또 추진 방식에 있어서는 4년 중임제와 지방분권 개헌을 병행하는 것이 최선의 방법이라고 본다.”

△최백영 = “지금이 가정 적기고 골든타임이라고 생각한다. 현재 중앙집권체제, 대통령제의 폐해에 많이 노출돼 있는 상황에서 이를 미루는 것은 옳지 않다.

국회의 의지가 중요하다. 하루 빨리 개헌특위를 구성해 권력구조 및 지방분권 개헌 내용을 담아 대통령 선거 이전에 국민과 국회 동의를 받은 뒤 룰에 따라 선거를 치러야 한다. 다시 한번 말하지만 지금이야말로 개헌의 골든타임이다.”
　
　◇개헌 동력 확보가 중요한 관건이다. 개헌에 대한 국민적 공감을 얻을 수 있는 방안은 무엇이라 생각하나.

　△김부겸 = “개인적으로 중앙집권적 권력 운영 과정에 너무 집중한 나머지 지방분권 정신을 개정 헌법에 담아야 하는 중요한 가치의 하나로 보는 시각은 조금 부족했다고 본다. 앞으로 지방분권의 당위성을 전면 부각하는 부분에 대해서는 좀 더 심각하게 고민해 볼 것이다. 사회적 갈등에 대한 대안이 있는지에 대해 신중히 고려하고, 사회적 갈등 요소들을 정리한 후 개헌안을 처리해야 한다는 생각이다. 지방분권 개헌이 시대적으로 국민들이 원하는 절박한 요구라는 것에 전적으로 동의한다. 앞으로 부족한 부분을 좀 더 살펴보겠다.”

　△김상훈 = “지방분권 문제가 국민들에게 깊숙이 다가가고 있지 못하고 있는 것 같다. 그동안 개헌은 권력자의 정략적인 의도에 의해 많이 이뤄졌기 때문에 부정적 인식이 팽배하다.

또 나약한 지방정부에 무엇을 기대하고 권력을 나눠줄 것인가에 대한 문제, 지방의회도 중앙정치에 종속돼 왔기 때문에 뜻을 가진 인재들이 지방의회에서 능력을 발휘할 수 있는 구도가 형성되지 않았다.

이 때문에 자연스럽게 유권자들이 지방분권 문제를 반드시 이뤄내야 하는 명제로 인식 못하는 것 같다. 현실적으로 봤을 때 이 문제는 최고 의사결정권을 갖고 있는 대통령과 국회가 카페트를 깔아줄 수밖에 없다. 이와 함께 뜻을 가진 시민단체와 언론이 한 목소리를 내는 것이 급선무가 아닌가 한다.

국회에서 매듭지어주면 좋겠지만 그렇지 못할 경우 각 정당을 대표하는 대선 후보들이 명시적으로 합의하고, 합의가 반드시 이행될 수 있도록 하는 프로세스를 거치는 것이 가장 현실적 대안인 듯 하다.”

　△최백영 = “우리는 너무 오래 동안 중앙집권체제에 길들여져 왔다. 이 때문에 국민들이 지방분권 개헌에 절박함을 못 느끼고 있고, 지방자치 부활 이후 지방정부와 의회가 손발이 묶여 능력을 발휘하지 못함으로써 부정적 시각도 다수 존재한다.

그럼에도 불구하고 지방분권 개헌은 시대적 과제이자 역사적 소명이다.

시민단체와 지역 언론의 적극적인 투쟁을 통해 현실화를 이끌어내야 한다. 하지만 무엇보다 국회에서 개헌을 하려는 의지와 추진 노력이 절대적으로 요구된다.”

　△김형기 = “일반 국민들이 개헌을 제대로 이해하고 이슈를 제기하기는 어렵다. 지역 오피니언 리더들이 자신들의 문제로 제대로 인식하고 적극 나서야 한다.

지방자치 20여년간 실패도 많았지만 성공적 단체장들도 나오고 있다. 지방자치 발전의 가능성을 충분히 보여줬다고 생각한다.

또 장기적 관점에서는 국가 개조 차원에서 개헌 문제가 논의돼야 한다. 특히 국회의원들이 지방분권 개헌을 중심에 두고 국회의 권한을 강화하는 내용의 권력구조 개편 쪽으로 추진하면 많은 의원들이 동의 및 합의할 것으로 보인다. 국회의원들의 전략적 접근이 매우 중요하다.”